LA CENTRALE DI COMMITTENZA: INQUADRAMENTO GENERALE E
RIPARTIZIONE DEI COMPITI CON I COMUNI ADERENTI
A cura dell’Avv. Francesco Mascia*
La Centrale di committenza trova la sua disciplina, innanzitutto, nella Direttiva comunitaria del
31/03/2004 n. 18 la quale, ai sensi dell’art. 1 paragrafo 10), la definisce “un’amministrazione
aggiudicatrice che acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici, o
aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad
amministrazioni aggiudicatrici”. L’art. 11 della predetta Direttiva precisa, inoltre, che gli Stati
membri hanno la facoltà, ma non l’obbligo, di prevedere nei loro ordinamenti la possibilità per le
amministrazioni di ricorrere ad una Centrale di committenza per acquistare lavori, forniture e/o
servizi.
Il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. del 12.04.2006 n. 163), in recepimento della citata Direttiva
comunitaria, detta la disciplina della Centrale di committenza agli artt. 3 e 33 prevedendo, non solo
l’eventualità di costituirla e farne ricorso, ma addirittura l’obbligo per alcune amministrazioni
pubbliche di utilizzarla per l’acquisizione di servizi, forniture e lavori.
L’art. 3, comma 34, del Codice dei contratti ne fornisce la definizione stabilendo, in conformità a
quanto sancito dall’art. 1 paragrafo 10 della Direttiva 18/2004, che per Centrale di committenza
debba intendersi un’amministrazione aggiudicatrice che: a) acquisti forniture o servizi destinati ad
amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori; b) aggiudichi appalti pubblici o concluda
accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti
aggiudicatori.
L’art. 33 del Codice, invece, delinea le colonne portanti della Centrale, precisando quale disciplina
si debba applicare alla Centrale di committenza (comma 2)1
, le modalità attraverso le quali si
1
Art. 33 comma 2“Le centrali di committenza sono tenute all’osservanza del presente codice”.
possano acquisire beni lavori, servizi (comma 1)2
, la deroga al divieto di affidare ad altri soggetti
(pubblici o privati) l’espletamento delle funzioni e delle attività di stazione appaltante di lavori
pubblici (comma 3)3
ed, infine, le amministrazioni obbligate ad acquistare servizi, forniture e lavori
tramite Centrale di committenza ed i soggetti che possono svolgere l’attività di centralizzazione
della committenza (comma 3-bis)4
.
Da quanto sopra ne discende, in primo luogo, che dal punto di vista soggettivo la Centrale di
committenza debba essere un’amministrazione aggiudicatrice. L’art. 3, comma 25, del D.Lgs.
163/2006, considera amministrazioni aggiudicatrici: a) le amministrazioni dello Stato; b) gli enti
pubblici territoriali; c) gli altri enti pubblici non economici; d) gli organismi di diritto pubblico; e) le
associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti. La Centrale di
committenza, pertanto, non può essere costituita da soggetti diversi da quelli sopra elencati.
Si rileva, inoltre, che la Centrale abbia una doppia sfaccettatura.
Nel primo caso (acquisto di forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti
aggiudicatori), l’ambito di operatività della Centrale di committenza è circoscritto ai servizi e alle
forniture, nel senso che non sarà possibile procedere “all’acquisto” di lavori; inoltre è la Centrale ad
acquistare il bene ed il servizio destinato ad altre amministrazioni non limitandosi soltanto
all’aggiudicazione dell’appalto.
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Art. 33 comma 1 “Le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di
committenza, anche associandosi o consorziandosi”.
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Art. 33 comma 3 “Le amministrazioni aggiudicatrici e i soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b), c), f) non possono affidare a soggetti
pubblici o privati l’espletamento delle funzioni e delle attività di stazione appaltante di lavori pubblici. Tuttavia le amministrazioni
aggiudicatrici possono affidare le funzioni di stazione appaltante di lavori pubblici ai servizi integrati infrastrutture e trasporti (SIIT) o alle
amministrazioni provinciali, sulla base di apposito disciplinare che prevede altresì il rimborso dei costi sostenuti dagli stessi per le attività
espletate, nonché a centrali di committenza”.
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Art. 33 comma 3-bis “I Comuni non capoluogo di provincia procedono all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei
comuni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i
comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi
della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto
gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento. L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture non rilascia il codice identificativo gara (CIG) ai comuni non capoluogo di provincia che procedano all’acquisizione di lavori, beni e
servizi in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma. Per i Comuni istituiti a seguito di fusione l’obbligo di cui al primo periodo
decorre dal terzo anno successivo a quello di istituzione”.
Nella seconda ipotesi, invece, (aggiudicazioni di appalti pubblici o conclusione di accordi quadro di
lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori) la
Centrale di committenza si limita ad aggiudicare un appalto (o concludere un accordo quadro) per
conto di altre amministrazioni, senza acquistare il bene o il servizio; la sua attività poi si estende
anche all’ambito dei lavori pubblici.
Si noti, ancora, che le prime sono, di solito, delle vere e proprie stazioni appaltanti, nel senso che
sono competenti dalla fase della programmazione a quella della stipulazione del contratto. Alle
seconde, invece, spetta la fase che va dall’indizione del bando all’aggiudicazione della gara,
rimanendo di competenza delle amministrazioni destinatarie dell’appalto la fase precedente
(programmazione, nomina RUP, scelta procedura di gara e criterio di aggiudicazione, etc.) e quella
successiva (stipulazione del contratto, varianti, collaudo, etc..).
Nell’ambito delle Centrali di committenza del secondo tipo notevole rilievo ha, inoltre, la natura del
loro rapporto con le amministrazioni che vi fanno ricorso.
Sul punto deve distinguersi tra partenariato forte o debole.
Il partenariato forte sussiste quando le attribuzioni di Centrale di committenza vengono conferite ad
un organismo avente soggettività autonoma e distinta da quella delle altre stazioni appaltanti.
Vengono ascritte a tale forma di partenariato le fattispecie previste dalla normativa settoriale,
nazionale e regionale, che fissano una sorta di delega irrevocabile a determinati soggetti (ad es.
Regione o enti dalla stessa istituiti), i quali divengono in tale veste competenti in via esclusiva
all’indizione della gara e ne sono gli unici e diretti responsabili (cfr. artt. 42 e 45 bis L.R. Toscana
13 luglio 2007, n. 38 nonché artt. 100 e 101 L.R. Toscana n. 40/2005 relativo alle attribuzioni dei
c.d. ESTAV; art. 1, comma 68, L.R. Lazio 11 agosto 2008 n. 14); oppure quelle che comportano la
creazione di un organismo specificamente dedicato allo svolgimento delle attribuzioni di Centrale di
committenza (ad esempio le c.d. Stazioni Uniche Appaltanti, le Centrali di acquisto regionali).
Nelle ipotesi di partenariato forte l’organismo autonomo svolge la procedura di affidamento, ma la
stipula dei singoli contratti d’appalto con le imprese aggiudicatarie viene fatta da ciascuna
amministrazione associata o aderente, ed anche la gestione del relativo rapporto contrattuale sarà di
competenza di ciascun Ente. Tuttavia, in caso di contenzioso, il soggetto legittimato passivo sarà
l’organismo autonomo che svolge le funzioni di Centrale di committenza. Secondo la
giurisprudenza, infatti, la delega irrevocabile a favore di un soggetto, in veste di Centrale di
committenza, ad aggiudicare beni, servizi o lavori, nonché l’attribuzione della competenza, in via
esclusiva, ad indire le gare, escluderebbe la legittimazione passiva di altri Enti diversi dalla Centrale
suddetta. Non solo, secondo il Supremo Consesso i soggetti pubblici che facciano ricorso alle
Centrali di committenza non potrebbero assumere il ruolo di interlocutori processuali nemmeno in
ordine alla domanda di dichiarazione di inefficacia dei contratti e di subentro negli stessi (proposta
ai sensi dell’art. 122 c.p.a.), poiché essi, se da un lato beneficiano della procedura indetta ed
espletata dalla Centrale di committenza, dall’altro sono vincolate alle vicende – anche giudiziarie –
delle gare, le quali hanno nella Centrale di committenza l’unica protagonista sia sul piano
sostanziale che su quello processuale, e che possono riverberarsi direttamente, come nel caso
dell’art. 122 c.p.a., anche sulla stipula dei successivi contratti. In tali circostanze, pertanto, unica
legittimata passiva sarebbe la sola Centrale di committenza ed il contraddittorio non potrebbe essere
esteso anche alle altre amministrazioni deleganti5
.
Il partenariato debole, invece, si ha quando le stazioni appaltanti si associano e, delegando le
rispettive funzioni amministrative, conferiscono ad una di loro (la c.d. capofila), il ruolo di Centrale
di committenza. Anche in questo caso la stipula dei singoli contratti d’appalto e la gestione del
relativo rapporto contrattuale sono di competenza di ciascuna amministrazione aderente però, a
differenza del partenariato forte, la Centrale di committenza sarebbe priva di autonoma soggettività
in quanto costituirebbe uno strumento di raccordo tra amministrazioni privo di propria individualità,
con la conseguenza che gli atti della procedura dovrebbero essere imputati oltre che alla capofila,
5
Cons. St., Sez. III, 9 luglio 2013 n. 3639 “Questa Sezione, con la sentenza n. 3402 dell’11.6.2012, ha già avuto modo di chiarire, al riguardo, che
la norma prevede un caso particolare di centrale di committenza, le cui regole di funzionamento integrano l’art. 3, comma 34, del d. lgs.
163/2006, osservando che, poiché tali regole fissano, da un lato, la delega irrevocabile alla Regione come centrale acquisti e, per altro verso,
quest’ultima è in tale veste competente in via esclusiva all’indizione della gara, essa ne è, altresì, l’unica e diretta responsabile.
anche alle altre amministrazioni che la compongono e che dovranno singolarmente formalizzare i
rapporti con la ditta aggiudicataria mediante la stipula di appositi contratti. Al riguardo, la
giurisprudenza afferma che “Il ricorso alla forma consorziata per l’acquisto di beni e servizi può
trovare attuazione mediante il ricorso al sistema dell’unione di acquisto, a sua volta equiparabile e
sovrapponibile alle “centrali di committenza” di cui all’art. 33 del t.u. degli appalti, d.lgs n.
163/2006, le quali non costituiscono centro esclusivo di imputazione dei rapporti intercorrenti con
le imprese partecipanti ad una gara ad evidenza pubblica. Da ciò scaturisce che la costituita
unione d’acquisto non sposta su di sé la legittimazione passiva, dovendosi procedere, per la
corretta instaurazione del contraddittorio, alla notifica del ricorso a tutti i soggetti che ne fanno
parte avendo aderito alla procedura centralizzata di acquisto”
6
.
L’art. 33 del Codice precisa, infine, che tutte le amministrazioni aggiudicatrici hanno la facoltà di
acquisire lavori, servizi e forniture tramite Centrale di committenza, anche in forma associata, e che
in tali casi la disciplina da applicare sia quella del D.Lgs. 163/2006.
Il riparto dei compiti tra Centrale di committenza e Comuni aderenti
Il rapporto tra gli Enti aderenti e la Centrale di committenza non è disciplinato dal legislatore,
perciò dovrà essere definito da apposite convenzioni tra le parti.
In linea generale, alla Centrale di committenza spetta la fase che va dalla redazione e indizione del
bando (o avviso) all’aggiudicazione definitiva della gara, mentre rimangono di competenza degli
Enti locali la fase “a monte” e “a valle” della procedura.
Esemplificando, rientrano nella fase “a monte” della procedura: a) tutti gli atti relativi alla
programmazione dei fabbisogni; b) l’individuazione dell’oggetto del contratto; c) l’approvazione
della determinazione a contrattare (ex art. 192 del Tuel); d) la nomina del RUP; e) l’individuazione
della procedura di selezione del contraente; f) la scelta del criterio di aggiudicazione e dei criteri di
valutazione in caso di offerta economicamente più vantaggiosa; g) la redazione del Capitolato
6
Cons. St., Sez. V, 19 aprile 2007, n. 1800; T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 10 febbraio 2009, n. 291; T. A. R. Catania (Sicilia) – Sez. II, 7/04/2009,
n. 682); T.A.R. Catania (Sicilia) sez. II 03/06/2009 n. 1018.
Speciale. Rientrano nella fase “a valle”: a) la stipulazione del contratto; b) la nomina del Direttore
dell’esecuzione; c) la consegna dell’appalto e la verifica della regolare esecuzione del contratto.
La Centrale di committenza, invece, interviene a curare la gestione della procedura di gara, e
quindi: a) procede alla stesura e alla pubblicazione del bando di gara e del disciplinare; b) nomina la
commissione di gara; c) riceve i plichi contenenti le offerte; d) apre le buste contenti le offerte e
svolge le attività istruttorie e valutative del caso; e) effettua le verifiche di anomalia dell’offerta; f)
procede all’aggiudicazione provvisoria e definitiva; g) effettua le verifiche dei requisiti di ordine
generale e speciale ai sensi dell’art. 48 del Codice; h) effettua le comunicazioni previste dall’art. 79
del codice.
Nonostante la separazione delle attività da svolgere, tenuto conto che il lavoro, il servizio o la
fornitura dovrà poi soddisfare i bisogni e le esigenze degli Enti aderenti, è auspicabile che tra questi
ultimi e la Centrale sussista una costante collaborazione, ad esempio nell’individuazione dei
contenuti del bando o del disciplinare, valutando insieme il miglior criterio di aggiudicazione da
utilizzare o concordando i criteri di valutazione (in caso di offerta economicamente più
vantaggiosa) più adatti al caso specifico. Questa forma di cooperazione, peraltro, è presente anche
nell’ambito della disciplina della stazione unica appaltante ex Legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano
straordinario contro le mafie): ai sensi del D.P.C.M. 30 giugno 2011 (attuativo dell’art. 13 della
Legge 136/2010), la S.U.A., tra gli altri compiti, “a) collabora con l’ente aderente alla corretta
individuazione dei contenuti dello schema del contratto tenendo conto che lo stesso deve garantire
la piena rispondenza del lavoro, del servizio e della fornitura alle effettive esigenze degli enti
interessati; b) concorda con l’ente aderente la procedura di gara per la scelta del contraente; c)
collabora nella redazione dei capitolati di cui all’articolo 5, comma 7, del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, laddove l’ente aderente non sia una Amministrazione aggiudicatrice statale e
non abbia adottato il capitolato generale di cui al comma 8 del medesimo articolo 5; d) collabora
nella redazione del capitolato speciale; e) definisce, in collaborazione con l’ente aderente, il
criterio di aggiudicazione ed eventuali atti aggiuntivi”
7
.
Riassumendo: gli Enti aderenti hanno completa autonomia nella scelta del lavoro, servizio o
fornitura da acquisire, del tipo di appalto da affidare, del suo importo, delle modalità di esecuzione,
ed utilizzano la Centrale di committenza come “braccio operativo”, delegandole la gestione della
procedura di gara fino all’adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva ed alla
comunicazione degli esiti della gara. A seguito di questa fase i Comuni interessati procederanno a
stipulare il contratto con l’aggiudicatario ed a curare tutta la fase relativa alla sua esecuzione.
*Avvocato amministrativista del Foro di Cagliari. Esperto in diritto degli appalti pubblici,
consulente di pubbliche amministrazioni e autore di pubblicazioni in materia.
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Secondo la Corte dei conti della Basilicata, deliberazione 01.07.2013 n. 98, l’attività della Centrale di committenza ex art. 33 del D.Lgs.
163/2006 non sarebbe sovrapponibile con la stazione unica appaltante ex Legge n. 136/2010, poichè sebbene entrambe le figure
organizzative abbiano la natura di centrali di committenza (art. 3, n. 34, «Codice») l’una non è perfettamente sovrapponibile all’altra in
quanto «alla Sua non è consentito rendersi, essa stessa, acquirente di lavori, servizi e forniture destinate ad altre amministrazioni aggiudicatrici,
come è consentito alle centrali di committenza previste dall’art. 33 del Codice».
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